2021年，美国政府将古巴列入“支持恐怖主义国家”名单，强硬的经济制裁成为古巴面临严重经济危机的导火索之一。据近日美联社报道，古巴外交部副部长科西奥指责美国此举是不道德行为，称古巴才是美国所支持的恐怖主义活动的受害者。回望美古关系曲折发展的60年，国内党派之争、意识形态差异和非法移民是涉及美国自身核心利益的问题，也是美国对古巴等拉丁美洲及加勒比地区国家外交政策的基础。然而，美国对“后花园”兴趣缺缺的同时，俄罗斯和中国在拉美地区的影响力不断提高，挑战美国在该地区的位置。对于美国而言，若要保持其影响力，或许应当重新调整外交战略，在拉美地区建立更尊重开放的合作关系。
被美国列入“黑名单”，恐加剧古巴经济危机
美联社9月8日报道，古巴外交部副部长卡洛斯·费尔南德斯·德·科西奥（Carlos Fernandez de Cossio）指责美国将古巴列入”支持恐怖主义国家”名单是不道德行为，希望拜登政府将“做正确的事”，将古巴从名单中删去。
国务院官网称，名单上的国家将受到四类主要制裁，包括接受美国对外援助的限制，国防出口和销售的禁令，两用物品出口的部分管制，以及杂项财务和其他方面的限制。此外，其他相关法律还规定了对与这些国家进行相关贸易的个人和国家的惩罚。
科西奥指责美国政府将古巴加入外交黑名单，图源：AP
据美联社报道，科西奥称美国政府该举是“一种惩罚古巴的简单方法，其总体目标是企图把古巴变成一个失败的国家——它并不是”。据德国之声报道，科西奥表示，在古巴发生的恐怖主义活动实际上是由美国支持的，整个古巴都是这种恐怖主义的受害者。他在推特上表示，“共有3478名古巴人丧生，2099人受伤”。
美国的经济封锁使得古巴面临巨大的经济压力。科西奥称，任何与名单上的国家进行经济往来的人都可能受到美国惩罚，超过30家金融和银行机构因此中断了与古巴的联系。同样，据《卫报》报道，两国之间的旅行和资金转移都被禁止，而后者是在美国有亲属的古巴人重要的收入来源。科西奥表示，美国此举是不道德、不合法、不公平的行为，但“不幸的是”，它并未对此付出任何代价。
据路透社报道，在科西奥谴责美国之际，古巴正遭受数十年来最严重的经济危机，全国大面积停电，食品、燃料和药品等基本供应品需要花费数小时排队获取。据美联社报道，科西奥称六年以来，古巴既没有资金来源也没有发展信贷，美国的制裁还使得古巴面临燃油短缺的困境。此外，加拿大和欧盟曾是古巴旅游业重要的收入来源，如今这一产业也遭受了巨大冲击。
古巴对于美国政府此举做出愤怒反应。其外交部长布鲁诺·罗德里格斯（Bruno Rodríguez）称之为“虚伪又冷漠自利”的行为。罗德里格斯在推特上表示，真正关心恐怖主义的危害及其受害者的人，会识别出美国这种“政治投机主义”。
据古巴拉丁美洲通讯社（Prensa Latina）报道，哥伦比亚《观察家报》称将古巴列入该名单是不公正的。哥伦比亚记者帕特里夏·拉拉（Patricia Lara）表示，美国对于古巴经济限制是不人道的，并且将引发一系列问题，包括古巴的移民压力给美国带来的“回旋镖”。此外，非政府组织CodePink的拉丁美洲协调员特里·马特森（Teri Mattson）已经在哥伦比亚发起运动，要求拜登政府将古巴从名单中删去。
据《卫报》报道，许多外媒分析人士和美国盟友对美国此举不以为然。英国查塔姆研究所（Chatham House）的拉丁美洲高级研究员萨巴蒂尼（Christopher Sabatini）表示，美国的声明“都是捏造的指控”。他解释说，“从国际定义来看，恐怖主义是对手无寸铁的平民实施暴力，以恐吓民众”，而古巴“并没有这样做”。
图源：AP
党派之争？特朗普古巴政策背后的政治利益
特朗普此举的时间点非常特殊——这既是拜登就任（1月20日）前的最后一周，也是国会暴乱事件（1月6日）后的第一周。据《卫报》报道，美国的无党派组织“古巴研究小组”（Cuba Study Group）负责人埃雷罗（Ricardo Herrero）在推特上表示：“这是一种恶意的、最后的努力，目的是阻碍拜登的外交政策，并且奖励那些在国会暴乱事件后仍然力挺特朗普的佛罗里达州支持者。”
据NBC新闻报道，2016年，佛罗里达州有一半的古巴裔美国人投票给特朗普；截至2020年，这一比例达到了59%，而增长的支持率主要来自于近三十年前往美国的古巴人。佛罗里达国际大学教授迈克尔·布斯塔曼特（Michael Bustamante）表示，自2016年起，古巴经济改革放缓，引起了古巴裔民众对于政府的沮丧情绪，这成为他们倾向于特朗普对古巴政府的强硬政策的原因之一。
萨巴蒂尼向《卫报》表达了同样的观点。他认为特朗普此举是“给强硬派的一份告别礼物”，也是故意让拜登的继任之路变得艰难。出于同样的理由，拜登还取消了美国官员与中国台湾当局方面的接触限制。萨巴蒂尼称，特朗普“正在为拜登政府埋下这些政治地雷”，在短时间内，这些地雷很难被排除，拜登政府也难以推行他们偏好的政策。
与此同时，萨巴蒂尼分析了拜登政府对于古巴的态度。除了被视作首要议程的移民和委内瑞拉相关问题之外，他预计努力改善与古巴的关系也会成为拜登政府的目标之一。拜登期望通过更紧密的贸易和个人联系带来政治的开放，从而使得美国能够在委内瑞拉等问题上发挥其影响力。然而，特朗普的举动将使得这一过程更为复杂。
据《卫报》报道，拜登政府的拉丁美洲首席顾问胡安·冈萨雷斯（Juan González）曾在一篇文章中表示，特朗普对古巴和委内瑞拉的政策是基于“政治私利”，“无论从什么方面来看，他的政策都辜负了这些国家的民众”。
一波三折：美古关系发展史
事实上，这并非古巴第一次被列入该名单。近60年来，美国与古巴的关系始终在曲折中发展。
据美国外交关系协会（Council on Foreign Relations）网站信息，自 1959 年卡斯特罗领导古巴革命胜利、古巴成为社会主义国家以来，美国和古巴的关系经历了吉隆滩之战、导弹危机、长期经济禁运和持续政治敌对等挑战，部分问题至今影响着美古关系的发展。
其一是美国对古巴的经济制裁。1960年，古巴宣布对外国资产进行国有化，美国政府以贸易禁运作为回应。1962年，肯尼迪政府对古巴实施全面禁运。苏联解体后，布什总统签署了《古巴民主法案》，再次增加美国对古巴的经济制裁。由于在经济上相当依赖于美国贸易，古巴在近60年中损失了大约1300亿美元。
其二是古巴人在美国的居留政策变化。1965年，时任美国总统的林顿·约翰逊宣布对古巴开放美国边境，随后签署相关移民法案，允许古巴人在美国居留。据雅虎新闻报道，几十年中有数百万古巴难民在美国定居，古巴裔美国人成为获得佛罗里达等州选票的关键之一，对古巴旅行和汇款方面的限制也成为影响美古关系的一个重要因素。
其三是美国将古巴列入“支持恐怖主义国家”名单。早在1982年，时任美国总统的罗纳德·里根已将古巴列入“支持恐怖主义国家”名单，理由是卡斯特罗政府向安哥拉、萨尔瓦多、危地马拉、尼加拉瓜等非洲和拉丁美洲国家的激进共产主义团体提供支持。此举阻止了古巴获得国际金融支持，并成为美古关系正常化谈判的一个症结所在。
进入二十一世纪以来，近三任美国总统在对古巴的外交政策上态度迥异。
奥巴马政府采取了一系列措施，推动美古关系走向正常化。2009年，奥巴马放宽了旅行和汇款的相关限制，此举成为美古关系迈向正常化的显著举措之一。2015年，国务院将古巴从“支持恐怖主义国家”名单中删去。2016年，奥巴马成为近 90 年来首位访问该岛国的在任美国总统。
然而，特朗普上任后立刻推翻了奥巴马政府的相关政策。特朗普于2017年宣布恢复旅行和商业限制，但不中断外交关系。2018年，国家安全顾问约翰·博尔顿将古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉称为“暴政的三驾马车”，标志着特朗普政府对古巴政策的转折点，美国再次加强对古巴的制裁，直至在2021年将其重新列入“黑名单”。
据美联社及彭博社报道，竞选总统期间，拜登曾承诺“撤销特朗普的制裁”，与古巴恢复关系，然而直至2022年5月，拜登政府仅仅放宽了旅行和汇款方面的限制。据雅虎新闻报道，前奥巴马政府官员本·罗德斯表示，拜登政府维持甚至扩大前总统特朗普实施的严厉制裁，是在“点燃”哈瓦那。白宫国家安全发言人则对此回应称，“拜登总统对古巴的政策植根于支持古巴人民和保护人权”，“在过去的几年里，古巴和该地区的情况发生了变化”，政府“相应地调整了我们的古巴政策”。
古巴和美国的国旗，图源:AP
核心利益：民主和移民问题
美国对古巴的外交政策受到多方因素的影响，除了内部的党派纷争外，意识形态的差异和日益严重的移民问题是涉及美国核心利益的议题之一。
在意识形态问题上，古巴外交部副部长科西奥指责美国为“促进民主”项目提供资金属于干涉主义和非法行为，旨在推翻古巴政府。
据路透社报道，拜登政府在7月宣布，申请向非政府组织和个人提供高达625万美元的奖励，作为美国法律授权的一项长达数十年的计划的一部分。该计划旨在“促进古巴和平、非暴力的民主变革”。
科西奥于9月2日向路透社表示，几十年来，美国在与古巴相关的项目上花费超过2亿美元，实际上是利用外国资金在古巴国内煽动骚乱。“在任何国家，这都是非法的”，科西奥指出，美国也有反对外国政府代理人的相关立法，然而这“正是美国今天试图在古巴推广的东西”。
长期以来，古巴将其经济和社会困境归咎于美国在冷战时期的禁运政策，以及它对持不同政见者的资助。但科西奥表示，美国最近为民主团体提供的资金是专门为推翻共产党政府而设计的。“他们正在压低国人的生活水平，同时将数百万美国纳税人的钱用于敦促人们采取行动反对古巴政府。”
然而，据雅虎新闻报道，美国助理国务卿布莱恩·尼科尔斯将古巴的经济困境归咎于其政府，并表示：“在古巴政权决定接受民主和自由市场之前，我认为他们几乎不可能改善那里的局势。”
古巴外交部副部长科西奥接受路透社采访，图源:REUTERS
在移民问题上，据古巴反恐记者协会（el Círculo de Periodistas Cubanos contra el Terrorismo）运营的古巴之辩（Cubadebate）网站报道，移民危机是当前美国利益的前提和中心。不受控制的移民代表着一种危险性，这使得它成为国土安全部关注的对象。
据彭博社报道，由于能源危机和旅游业遭受的冲击，古巴正面临数十年来最严重的出境移民潮，当前古巴的移民潮规模已经超过了1980年和1994年两次移民潮的总和。美国政府截至今年7月份的数据显示，边境官员遭遇了近17.8万名移民，而古巴总人口约为1100万。大多数人在离开古巴后先前往其他不需要签证的拉丁美洲国家，然后通过陆路前往美国。
据美联社报道，科西奥称今年古巴人的大规模外流是一个“完美方程式”造成的结果——自2017 年以来，美国并未遵守每年向古巴发放2万个签证的约定，而古巴人又渴望着移民，这促使人们以非正规的，乃至走私的方式移民，因为接近 90% 到达美国的古巴人都能被接收，而古巴困难的经济形势又恰恰是美国推动而成的。据CNN报道，自 2021 年以来，已有近750名移民为进入美国而丧生。古巴共产党中央政治局委员兼外交部长帕里利亚（Bruno Rodríguez Parrilla）在推特上表示，“美国需要真正扭转造成这场悲剧的原因，促进公正、民主和公平的国际秩序”。
古巴之辩（Cubadebate）网站报道称，为解决移民危机，美国与古巴政府的合作势在必行，美国不得不正视近5年来它对古巴的制裁中最敏感的部分——旅行和汇款的障碍。据美联社报道，科西奥于4月率领古巴代表团在华盛顿就移民问题进行了会谈，他表示会谈的重点是恢复1994年美国每年向古巴人发放 20,000 个签证的协议，且相关议题已经有所进展。据彭博社报道，阿克曼律师事务所（Akerman LLP）的国际业务负责人弗莱雷（Freyre）预计，随着中期选举的临近，美国政府在古巴政策上不会有任何大胆的举措，可能会在汇款和小规模贸易方面有所行动。
与此同时，据路透社报道，随着抵达边境的移民人数达到历史最高峰，拜登政府正悄悄向墨西哥施压，要求其根据白宫发布的 COVID-19驱逐令接受更多来自古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉的移民。然而，白宫曾公开表明将终止这一驱逐令。两名墨西哥官员回应称，墨西哥希望美国放松对委内瑞拉的经济制裁，以帮助遏制该国民众外流，并使移民更容易在美国合法地进行工作。
外部竞争：俄、中在拉美的影响力
美国对包括古巴在内的拉丁美洲及加勒比地区的战略，也与它和俄罗斯与中国的竞争有关。
一方面，俄罗斯在拉美的影响力正在不断增强。据昆西国家事务研究所（Quincy Institute for Responsible Statecraft）分析，自2014年俄罗斯与乌克兰爆发冲突以来，对于美国对乌克兰的支持，俄罗斯的回应就是扩大自身在拉丁美洲的影响力。其主要目标是削弱美国在该地区的影响力，同时获得新的市场和自然资源。
近年来，俄罗斯在拉丁美洲的影响力日益增长，体现之一就是它在尼加拉瓜、委内瑞拉和古巴的军事存在感。俄罗斯还在拉丁美洲地区分发卫星-V（Sputnik-V）疫苗，并试图取代西方国家成为拉美地区的主要武器供应国。此外，其影响力的另一个体现是，在俄乌冲突问题上，部分拉丁美洲领导人并未表态谴责俄罗斯。
不过，短期之内，俄罗斯在拉美地区的影响力仍然是有限的。据《纽约时报》报道，俄罗斯与该地区的伙伴缺乏任何形式的意识形态纽带。随着西方国家因俄乌战争对俄罗斯实施二级制裁，它与拉美各公司开展业务的难度和风险也在提升。莫斯科与拉丁美洲的距离是俄罗斯的军事行动受到限制的原因之一，卫星-V疫苗有效性的不足同样影响了它在该地区的声誉。分析称，普京的行动更像是一场地缘政治游戏，并未对美国利益造成严重威胁，因为目前的美国仍是拉美地区首选的合作伙伴。
另一方面，中国在拉美的基础设施和投资项目提高了它在该地区的外交影响力。据《美国》时代报道，目前中国与拉丁美洲和加勒比地区的贸易额不断增长，该地区已有21个国家参与“一带一路”倡议。拜登认为中国是其在地缘政治舞台上最大的“战略竞争者”，这也是他在美洲峰会上提出美洲经济繁荣伙伴关系倡议（the Americas Partnership for Economic Prosperity），试图“自下而上重建美洲经济”的原因之一。
未来：拉美外交是否会成为战略核心？
昆西国家事务研究所在分析中写道：“可以确定的是：俄罗斯在该地区影响力的扩大是美国对拉丁美洲相对不感兴趣的直接结果”。长期以来，美国一直将该地区视作自家的“后花园”。在拜登就任总统近18个月后，拉美地区仍有大量大使职位存在空缺，这表明美国在拉美的外交并不是战略的重点。不论是触及国家利益还是参与国际竞争，美国倾向于只在“形势变得艰难”时关注拉美地区。
然而，最新一届美洲峰会黯然落幕，恰恰表明美国在拉美地区的影响力已经走向衰落。今年6月，由美国主办的第九届美洲峰会在洛杉矶举行，拜登政府以“民主和人权问题”为由拒绝邀请古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜出席。为表达抗议，墨西哥总统拒绝出席会议，古巴政府也谴责美国利用峰会“作为其在该半球的霸权体系的工具”。哥斯达黎加前总统劳拉·钦奇利亚评价峰会“继续将意识形态置于能够改善其公民处境的具体行动议程之前”。
紧迫的地区问题未能得到解决，美洲峰会逐渐失去信誉，美洲的未来又该何去何从？据昆西国家事务研究所分析，如果华盛顿继续将其半球关系置于次要地位，俄罗斯在拉丁美洲的影响力可能会继续扩大。从长远来看，美国必须采取更加果断的行动——美国对拉丁美洲的战略不能建立在对俄罗斯或中国影响力的恐惧之上；相反，其政策必须表现出对该地区本身的关注和兴趣。
分析中建议道，在实际措施上，美国可以对拉美的福祉做出长期承诺，积极尝试合作，共同面对气候变化、非法贩卖人口等挑战，并和拉美各国建立合理的外交关系。在战略调整上，美国需要全面调整其在拉丁美洲的政策。无论意识形态倾向如何，加强与该地区国家的接触，都需要成为美国战略的核心。简而言之，美国需要通过多边组织等形式，与拉美地区的伙伴和盟友达成更为开放、尊重的合作关系。
参考文献
2. Dave Sherwood, Cuba slams US funding to “promote democracy” as illegal, Reuters, Sept.3, 2022
3. Stephen Wicary, More People Are Fleeing Cuba Now Than During 1980 and 1994 Crises, Bloomberg, Aug.17,2022
4. Michael Isikoff, Former top Obama aide accuses Biden of “gaslighting” Cuba: “Disappointed doesn't begin to scratch the surface”, Yahoo News, Sept.14, 2022
5. Rafael Hernández, La política de Estados Unidos hacia Cuba: ¿Otro golpe de dados?, Cubadebate, May 20, 2022
6. Aileen Teague, How the US should respond to Russian influence in Latin America, Responsible Statecraft, Aug.22, 2022
7. US-Cuba Relations
8. US puts Cuba back on 'state sponsor of terrorism' list, DW, Jan.11, 2021
9. Carmen Sesin, What's behind Trump's gain in Cuban American support?, NBC News, Oct. 3, 2020
10. Crece llamado en Colombia para sacar a Cuba de espuria lista de EEUU, Prensa Latina, Sept.16, 2022
11. Tom Phillips, Trump administration puts Cuba back on 'sponsor of terrorism' blacklist, the Guardian, Jan.11, 2021