我国计划经济时期计划管理的若干特点（1953－1980）
中国社科院研究员 董志凯
从上个世纪50年代开始，中国学习和实施了苏联的计划经济制度。但是，受中国自身条件的制约，事实上，“理想的”计划经济制度在中国难以实现，受计划管理制约的那一部分经济活动也多少“走了样”。其中一个典型的现象是：
从1953年到1980年，中国制定和实施了五个五年计划，当时被称为计划经济时期。但是实际上，这五个五年计划中，有四个没有经过全国人民代表大会通过，形成正式版本公开颁布；唯一形成正式版本的第一个五年计划也在制定的过程中不断修改，在实施了两年多以后才形成正式文件颁布的。
在各级计划干部艰辛地、不惜余力地、不懈地努力之下，计划部门对于拟订经济发展战略和发展规划，制定产业政策和价格政策，监测和调节国民经济运行，搞好经济总量平衡，优化重大经济结构，安排国家重大建设项目等方面作了大量工作。同时也实施了大量行政审批职能和微观管理事务。计划经济发挥了集中全国力量办工业的作用；在极端困难的条件下，初步建立了国民经济的工业体系，在历史上曾发挥了巨大的作用。但是，其中的失误也层出不穷，作了不少“无用功”。
全面地、历史地了解这一情况，对于客观地认识中国改革开放的背景，渐进式改革道路的选择，都是有意义的。本文仅就其中的部分特点，作些阐释。
从1953年到1980年，我国实施了5个五年计划，中间夹了1963－1965年的国民经济调整时期。其中除1953－1957年的第一个五年计划外以外。其余4个五年计划均未曾正式公布。具体情况为：
第一个五年计划（1953－1957） 自1951年2月开始，中财委根据中共中央提出的“三年准备，十年计划经济建设”的方针试编，历时5年，4易其稿，于实施了两年以后的1955年3月中旬，编成了第一个五年计划草案，3月21日，中共中央全国代表会议原则通过，同时7月5日，第一届全国人大二次会议一致通过后正式颁布执行。
第四个五年计划（1970－1975） 1970年2月，全国计划会议讨论、拟定了《1970年计划和第四个五年计划纲要（草案）》。半年之后的1970年8月，在中共中央九届二中全会上，因为“天才论”的风波，原计划讨论的“四五计划”纲要（草案）没有进行，只将“草案”作为参考文件在会议上印发。1971、1972年出现“突破”和“窟隆”问题与“四五”计划指标过高相关。1973年1月，全国计划会议讨论了调整“四五”计划纲要问题。根据会议精神，国家计委一年之中两次调整“四五”计划指标。7月1日，计委提出“四五”计划纲要(修正草案)，部分改变了原纲要草案以备战和三线建设为中心的指导思想，将经济协作区由10个减为6个，强调农业是基础，修改、降低了若干指标。12月7日，计委向国务院提出《关于1974、1975年国民经济计划的一些设想》的汇报提纲，又一次对半年前修订的指标作了调整。“四五”计划始终未形成一个正式的文件，而是以“纲要(草案)”、“主要指标”等形式被传达和贯彻执行。
综上所述，我国至今已经实施和正在实施的十个五年计划中，在计划经济体制时期与转轨和实施社会主义市场经济体制时期各占半数。在计划经济时期实施的第一至第五个五年计划，由于多种原因，有四个未能完成制订工作，没有正式面世。
这种状况不能简单地解释为缺乏经验。因为恰恰是最缺乏经验的第一个五年计划完成了制订工作，正式颁布了。由于计划经济时期在决策方面的信息不充分、滞后甚至扭曲，执行过程中的不可预见因素多，以及官僚主义阻碍，违反科学的长官意志、行政命令，导致“计划赶不上变化”，计划工作被形容为“一年计划，计划一年”。五分之四的五年计划未能面世成为这些因素和结果的集中体现。
计划工作决策的正确与否，首先取决于是否了解中国国情，是否清醒地认识不同时期中国经济所具有的特殊结构、生产力水平和运行方式。还取决于能否随着变化了的情况及时调整和采取正确的决策思维、决策机制和决策手段等。早在建国初期，陈云就曾强调，基本建设投资要避免主观随意性，决不能以国家投资去照顾某些人的情绪，不能搞“情绪投资”，计划失误是最大的失误，决策性浪费是最大浪费。然而，在计划经济体制下，由于以下诸多因素，决策科学化难度很大。
（一） （一） 信息制约（信息不确、不全、不及时）带来的盲目性
1957年，李富春在修订“二五”计划草案的过程中指出，计委在综合平衡中，深深感到方案仍有偏高偏大之处，因此，准备拟制一个第二个五年计划的第二方案，稳一些的方案。他曾特别审慎地谈到作这样的考虑是因为还有许多比较重要的因素没有搞清楚：就国内而言，(一)第二个五年计划的第一方案，是在农业合作化和私营工商业改造的高潮中制定的，1962年要达到粮食生产指标6000亿斤、棉花7000万担，这个指标是否能达到，还需要再看。 (二)地质资源情况，有待进一步做工作。石油资源、金属等，看起来很有希望，天天都有好消息，但储藏量究竟多少还有待进一步摸清楚，设备供应也还要争取。(三)体制问题也是个未知因素，分散与集中的程度，涉及到地方计划的管理范围。在保证集中、保证社会主义工业化的前提下，如何扩大地方的分权问题，还值得研究。(四)科学规划未定。究竟要建立多少科学研究机构，建立一些什么样的机构，要多少科学技术人才，是个未知数。(五)原子能利用正在进行研究，究竟能搞到什么程度、需要多少投资和人才都不知道。就国际而言，(一)国外援助的可能性：规模、进度能够满足到什么程度?还不知道。就是在谈判中都得到了国外同意，根据第一个五年计划的经验，能否如期供应设计与设备也还是个问题。(二)近来国际局势趋于缓和，应该考虑同资本主义国家贸易的可能性。据此，在第二个五年中机械工业的安排不可能设想100％都靠自己搞，而是应该留出一定的比例靠兄弟国家的协作和资本主义市场贸易中解决。国家计委并函告周恩来总理：经过中央先反右倾保守、后反冒进，第二个五年计划的财政收入和各种指标虽经削减，仍然偏高。因此，在编制第三个五年计划时，李富春颇有感触地说：总的感觉还有三个不清楚：对现有的物资基础、消耗定额和方面的衔接关系搞不清楚。在研究问题时，许多问题迟迟定不下来，都和情况不明有关。你说行，他说不行；他说行，我们说不行，有时，外边不大了解我们。
针对“大跃进”中统计信息不确带来的失误，1962年1月，在中央工作会议上，刘少奇提出要反对分散主义，加强集中统一，并批评下面某些人随心所欲，爱报多少就报多少，用假数字做计划，必然使计划不落实。同年2月，邓小平在中央会议上也说，统计工作要像会计一样，保持独立性才行。否则，就不能发挥监督作用。但是问题并没有解决。
余秋里在制订第三个五年计划的建设规模时又遇到类似的问题。对于建设规模的客观可能性，他说：搞多大规模？搞到什么程度？搞些什么内容？情况不清楚。比如，前些天有人喊叫煤很紧，说今年没有2．35亿吨过不了关，明年没有2．5亿吨，就没法平衡。现在看来不是那么回事。煤炭的商业库存，上半年不仅没有减少，反而增加了200万吨。钢材也是这样，前些日子说要动用库存45万吨，最近查的结果，动用7万吨就可以了；而据从统计局了解的情况，库存不仅未减少，还增加了100多万吨。因此，很多问题要看一看再说。反映了同样的困惑。
1964年，毛泽东在总结1959年钢铁指标“朝令夕改”的教训时，只说了7个字：总而言之，不摸底。
类似的问题常常成为历次计划制订过程中争议的焦点。由于数据不确，即使拍了板也经不住推敲和各种变化的要求。加之经济生活的丰富多彩、瞬息万变，希望经济信息能够及时地包罗万象，这在20世纪的资讯条件下只能是美好的空想。这成了计划工作的最大障碍。
（二）决策的形成与修订缺乏广泛参预的民主机制
广泛参预的民主机制是决策科学性的重要保障。在计划经济时期，这方面的问题主要来自官僚主义和强迫命令。对此，第一代党和国家领导人曾经努力纠正过，但是，受到体制和时代的局限。这个问题一度部分解决很快又再度出现，广泛参预的民主机制在计划经济体制下始终未能形成。
“一五”期间关于双轮双铧犁生产指标的修订本来是一个良好的开端，但是未能坚持，就是一个例子：东北有大片旱地、大马匹，使用双轮双铧犁曾经提高耕地的效率，于是在毛泽东主持制定的《农业发展纲要（草案）》中，规定在3至5年内，推广双轮双铧犁600万部，生产计划达500万部。但是南方农田大量是水地，耕畜用的是牛，90％以上的双轮双铧犁没有用。1956年初，在周恩来主持的会议上，将这种犁的生产数量调整为350万部。1956年5月以减为180万部。事实上，这一年虽然加紧生产出170多万部，却只销出80万部，后来又被退回15万部。对于毛泽东热心推广的农具一再削减，有人感到为难。周恩来在国务院常务会议上指出：共产党是为人民服务的，做了些好事，用最大限度的集中权力，为最大多数人谋最大的利益，得出了最大的成绩，这样做是必要的，但有时也会出现这种状况：忘记了民主，结果是滥用权力，强迫命令，官僚主义。官僚主义和强迫命令的结合，是我们行政工作部门的大问题，是我们国家制度上的一个问题。后来，他在“八大”政治报告中突出谈到了反对官僚主义，改进国家行政体制的问题。
但是1957年反右斗争和党内批“反冒进”后，民主决策机制受到严重干扰，以至“二五”计划的数字一改再改，越改越高，而不同意见得不到发表与尊重。直到国民经济出现巨大损失和严重困难之后，才不得不勉强降下来。由于长期回避指导方针和决策机制上的问题，所以其中的教训长期得不到汲取。
（三） （三） 经济建设计划服从于政治斗争和意识形态，使科学决策受到干扰
中国是一个大国，自古以来，国家统一、社会稳定都是大事。然而，发展、稳定与改革之间客观存在着辩证的、对立统一的关系。片面地要求经济建设计划绝对服从于政治斗争和意识形态的需要，就会使决策的科学性受到干扰，最终影响政治与社会的稳定。在计划经济时期，经济体制与认识上的僵化，在这方面留下了诸多教训。
（四）需求和可能割裂、投入与产出分家
而投资数额确定以后，投资的实施与效果由部门负责。受宏观形势的影响，效益时起时伏，得不到稳定提升。（见表1）
表1 “一五”到“五五”各计划时期投资效果系数情况①
国民生产总值增加额(亿元)
固定资产投资(亿元)
投资效果系数
“一五”时期
"二五"时期
1963年－1965年
“三五”时期
“四五”时期
“五五”时期
389
81
567
537
721
1496
611．58
1307．00
499．45
1209．09
2276．37
3186．22
1．3
0．08
0．63
0．62
0．4l
0．55
① ① 本表以国内生产总值的增加值与相应的全社会固定资产投资的比值得出的投资效果系数来进行概略判断，考虑到投资引起的国内生产总值的增加有一定的时间间隔(即时滞)，在计算时，每一个计划时期的时滞为2．5年，年度时滞为1年。
相对于工业投资来说，国家对农业投资的效果问题更加突出。如1965年哈尔滨郊区建设的万家电灌站，设计能力灌溉20万亩，由于地处丘陵，土地高低不平，实际灌溉面积只有2．5万亩，每亩投资高达550多元。水电费很高，每亩一年要7－8元，农民负担不起，国家还要补贴。又如西北地区自1950－1965年，用于农业、水利的投资共32亿元，平均每亩耕地投资17元（1965年价格），每个农民投资87元（1965年价格）。但是1964年的粮食亩产仅比解放初期提高4斤，增产效果很小。
需求和可能割裂、投入与产出分家的状况也对决策的科学性和时效性带来影响。
（五）五年计划完成情况估价不确
由于指标多变，计划完成评估的标准不明，至使计划的总结往往难以准确。其中最典型的例子是对“二五”计划的评价――从提前两年完成到推迟三年尚未全面完成。
其中农产品产量的统计与实际情况出入惊人。1959年，在农业部副部长刘瑞龙主持下，国家统计局、计委农林局、农业部各专业局对l 958年的统计数字重新进行了检查和核实。其结果为：1．粮食总产量：原公报数为9600亿斤，比1957年增长103％，根据各省、市、自治区核实上报的数字接近5000亿斤，比1957年增加35％；每亩平均产量为375斤，比公报数412斤减少137斤，比1957年的204斤增长35％。2．棉花总产量：原公报教为6638万担，比1957年增长108％，根据各省、市、自治区核实上报数字为4200万担，比1957年的38斤增长29％。3．生猪头数：原公报数为1．8亿头，比1957年增长23％，根据各省、市、自治区核实上报数为1．6亿头，比1957年增加1410万头，即增长9．7％。4．大豆产量：原公报数为250亿斤，比1957年增长24％。核实后为205亿斤，比1957年的20l亿斤增长2％。花生产量：原公报数为8，000万担，比1957年增长56％。核实后为6700万担，比1957年的5142万担增长30％。烤菸产量：原公报数为1100万担，比1957年增长115％，核实后减为760万担，比1957年的512万担增长48％。黄麻和洋麻：公报数为650万担，比1957年增长8％。核实后减为520万担，比1957年的202万担减少14％。5．农业总产值：原公报数为880亿元，比1957年增长64％，根据上述农业产量修订数字重新计算，约为655亿元比1957年的537亿元增长22％。工业总产值和已发表的基本建设、交通运输、商业等方面的主要数字，基本上是可靠的。刘瑞龙等在“大跃进”的形势中，能够核实到这种程度已很不容易。但是主要数字仍略高于实际情况。（详见表2）
表2 1958年主要农产品产量的核实情况
单位
1958年公报数
1959年8月核实数
1980年核实数
粮食总产量
亿斤
9600
5000
4000
粮食亩产量
412
375
209
棉花总产量
万担
6638
4200
3937．5
棉花亩产量
77
49
47
生猪
亿头
1．8
1．6
1．38
花生
万担
8000
6700
5714．6
烤菸
万担
1100
760
773．1
黄麻洋麻
万担
650
520
534．9
农业总产值
亿元
880
655
对计划实施结果估价的失误，直接影响到下一步的科学决策。
这种全面计划和分别对待相结合、统一综合和分工管理相结合的方法，基本上符合于我国的实际情况。
但是，1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在1961－1964年的调整阶段市场与自由贸易的作用一度得以发挥，适应市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多元性，包括：指令性的、指导性的和参考性的。但是经济刚刚恢复，上述改进的方式尚未实施，就进入了“文革”。“割资本主义尾巴”的运动使农民少量的家庭经营被取缔，在“农业学大寨”、“以粮为纲”的口号下，生产队在农业经营中，连农作物的品种、种植面积、产量均受计划制约。不仅农民没有自主权，“三级所有、队为基础”中的生产队也失去了自主权。因此，计划实施形式单一化了：直接计划与间接计划、指导性计划与指令性计划已没有什么区别了。这种情况直到1978年以后才得到明显改变。
另一方面，从计划经济的初期起，我国计划工作就具有计划服从实施的特点。1955年夏天，第一个五年计划已经执行了3年，计划实施的比较顺利。7月，经过全国人民代表大会通过，第一个五年计划方正式颁布。这一过程体现了这种特点。此后，计划一再变更的情况，存在于每个五年计划和大多数年度计划之中。这种情况既反映了在政治经济形势骤变的背景下，中长期计划的管理与实效有限，具体数字很难有理想的预见性；也在一定程度上反映了计划工作比较务实的特点。
在计划经济体制下，与宏观多变并行的，是企业被管得很死，没有自我更新改造的能力。
20世纪50年代，我国经济的所有制成分逐渐形成单一公有制，计划成为资源配置的唯一因素。为了集中财力、物力完成重点项目建设，企业的投资权限受到严格的限制。特别是国营企业的自主权微乎其微。
这些规定将企业的固定资产投资、更新改造、新产品试制的主动权几乎全部控制在主管部手中，使国有企业不仅没有竞争的压力，追求利润的动力，而且也失去了创新的可能。
正如当时的财政部副部长吴波在反省工作时所说：对于低值易耗和固定资产的界限为，对重工业部门规定为500无，对轻工业、交通运输和商业部门规定为200元。超过这个界限的就要按程序输申请拨款手续，使得企业单位的某些急于解决的问题不能得到及时解决，在生产和经营管理上产生了不利的影响。
而计划工作则要管理投资，要管理经营，对于企业的各项活动都要审批且程序严格，并在一定程度上承担风险。企业透不过气，计划工作也万分忙禄。
但是在计划工作中，这些原则始终未能理想地实现。中央各部门（简称为“条”）与地方（简称为“块”）之间的条块分割的关系成为经济社会发展各类矛盾的一个焦点。反映在诸多方面。
工业管理体制被称作“敲锣、卖糖，各有各行”。中央各部门由于自管自，大都不愿搞综合利用和专业化协作；地方一没有钱，二没有设备，想搞也搞不成。以至许多设备不能充分利用，资源白白浪费。如天津发电厂一年有30万吨炉灰要扔到海里去，水电部宁可花1000万元买条船运炉灰，却不肯给地方一些钱，生产炉灰砖。长阳的铁矿含磷，如果只从冶金部省投资、少用焦煤的角度考虑，矿石要洗选后入炉，磷的资源得不到利用；从整体考虑，综合利用资源，采用原矿入炉，这固然冶金部的投资要增加，高炉用焦比要高，每年可以生产80－100万吨磷肥、200万吨矿渣水泥。为了避免部门间协作的扯皮，减少“交易成本”，许多部在安排项目时，都力图自给自足，自成系统。如六机部、交通部在上海扩建和改建的江南、泸东、上海等船厂，它们的多余铸锻能力达75％，铸钢多余能力达90％，铸造多余能力达75％。有个炮弹厂有些搞运输的老马，工厂不能用了卖给农村还可以用几年，但是根据企业管理条例，马是固定资产，喂不好死了可以，就是不能卖。
国家计委的基建投资数字来自中央各部，这些安排如与地方实际情况不符也很难改变。譬如在机电产品生产方面，计划管理同企业管理、物资分配制度和财政制度矛盾很突出。生产计划由一机部拟定，材料、设备由地方分配，往往与计划衔接不上。一台万能铣床需要钢材39种、289种规格，有色金属16种、143种规格，辅助材料221种、322种规格，材料供应由地方分配，往往保证不了生产计划的完成。农业资金的使用也由于分兵把口、条条下达，农业基建、农贷、农林水事业费、支援穷队、农村救济、上山下湖、排灌等资金，由六七个部分管，既造成苦乐不均，更难以发挥效益。在物资分配上更难衔接，企业当年申请，部门当年平衡、当年安排生产、当年交货，解决一个配件最快也得四个月，而在市场经济国家，四个小时即可送到。
计划管理体制头绪太多也造成了大量重复工作。如重庆市计委在1963－64年的一年中，先后收到上面下达的1965年工业计划58次。其中，国家计划2次，中央11个部（公司）15次，省计委3次，省14个厅（局）38次；有正式计划、增产计划、专案计划、调整计划等。地方与企业不仅难以发挥积极性，而且被大量繁琐的表报占用了时间和精力。
为了建立完整的国民经济和工业体系，分配基本建设投资是计划工作的重要内容和资源配置的主要手段。然而技术改造问题也是资源配置中不可忽视的方面。不仅原有企业的技术改造工作不应忽视，而且随着新建企业的大批投产，技术进步和设备更新的要求也越来越迫切。但是，由于投资软约束，甚至无风险，地方与部门追加基建投资对计委压力很大，使计委不得不将有限资金不断向基本建设追加；另一方面，企业缺乏市场竞争的压力和追逐利润的激励，技术进步、更新改造的动力不足。从而加重了“一头重、一头轻”的跛足趋势。导致企业“复制古董”，整体技术水平原地踏步，拉大了我国企业的技术水平与世界先进水平的差距。
1964年毛泽东批评了计委的工作。在全国计划会议上，各级计划干部作了一次集中的反省。华东沿海的老城市对技术改造问题的意见尤其突出。他们算了一笔账：改造一个冷轧带钢厂只花90万元，但从1958年到1963年就上缴了利润2700万元，支援了19个省市和70个军工单位生产的需要。改造一个钟表元件厂只花99万元，三年上缴利润183万元。上海有个乐器厂，厂房是竹棚的，只要花12万元改造，每年就可增加利润25万元，可生产一流产品，出口创汇增加一倍。可见改造老厂比新建厂投资省、收效快。但是在国家计划中只有基本建设计划，没有技术改造计划。技术改造缺少投资、设备和物资。在第二个五年计划期间，天津市90％以上的投资用在扩建项目上，用于老企业技术改造的投资只占7－8％，结果老企业设备失修，技术落后，影响产品质量的提高和品种增加。而基本建设也由于战线长，半截工程很多，1958－1960年投资转为固定资产的只占60％左右，形成综合生产能力的就更少了。特别是在计划体制的企业财务制度中，将技术组织措施、零星固定资产购置、新产品试制等三项费用，都由基本折旧费解决，更不利于地方老企业的改造。因为这些企业设备陈旧，固定资产不值钱，折旧费少，解决设备更新问题虽然迫切，难度却更大。他们希望将生产性开支摊入成本，或从利润提成中解决，这就涉及到价格、税收和利润上缴或国家补贴问题。在计划经济体制下，特别是经济规模大起来之后，这种宏观的、复杂的、涉及全局的问题是无法解决的。
计划经济体制存在的上述问题由来已久，国家有关领导早在计划经济体制刚刚建立的1956年“八大”前后就已查觉。在1956、1964年一再集中提出改革计划工作的要求。但是拘泥于社会主义经济是计划经济的传统理论，改革总是不尽人意。
1956年开出的处方是：放权让利，调动积极性。于1958年形成了一条以调动一切积极因素，正确处理人民内部矛盾，实现工农业同时并举、中央工业和地方工业同时并举、大型企业和中小型企业同时并举等等为基本点的“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线。在这条“总路线”的指导下，出现了“大跃进”运动和向地方政府放权让利的行政性分权改革。在工业企业管理方面，作为“大跃进”制度基础的经济管理“体制下放”运动，所起的消极作用远远大于它的积极作用。因为计划经济用行政命令配置资源的本质决定了要求社会的高度集中统一，由行政性分权造成的分权型命令经济体制既不符合计划经济的这种要求，又因为造成地区分割而与建立统一市场的要求南辕北辙。结果是欲速则不达。
由于改革和“革命”没有从体制上找准方向和目标，上述革命化的要求虽然使各级计划干部提高了严格要求自己的标准，对于党和国家的方针政策执行得更加努力和刻苦，但是计划管理本身的上述问题没有解决。随着我国工业化初级阶段的渡过与国民经济体系的建立，计划体制的弊病越来越突出。1978年中国开始了向市场经济方向的改革，1992年明确了社会主义市场经济的改革目标，2003年召开的第十届全国人大决定以国家发展改革委员会取代国家计划发展委员会，标志着我国经济体制和计划管理逐步发生了根本的“转轨”和变化。在这样的时刻，回顾计划经济时期计划管理的上述特点，对于认识转轨过程与成效，都将有所裨益。