编者按:在中国古代的基层社会场域，国内外不少学者笃信“皇权不下县”，甚至认为县下皆由乡绅自治。然而将国家权力排除在分析对象之外并不能很好地解释古代社会的基层治理，故不少学者对“皇权不下县”提出质疑。文章以中国古代的“里治”为切入口，考察国家权力向基层社会渗透的依凭机制以及皇权、绅权和民权如何在基层治理场域进行互动，回答了皇权如何下县的问题，故推荐。
“皇权不下县”很难解释古代基层社会的治理，中国自先秦就开始了编户入里，“里”的范围与功能与今天的社区相近，“里治”可被视为古代的社区治理样本。“里治”经历了“里长官任制、里长职役制和里治官僚化”三个阶段，越到后期，中央集权越得到加强。乡里制度、户籍制度与赋税制度是皇权下县的三条铁链，构成古代“家国政治”的制度基础，古代社区治理呈现出“皇权控里、绅权辅里、民治于里”的结构。受经济结构基础所限，国家权力的扩张限定在“政治性”一侧，剩余的社会治理往往处于“自发秩序”而非“自治秩序”。古代社区治理的部分基因延承至今，是中西方社区治理差异的重要特征。面对经济社会结构的变化，应当将社区视为加强国家社会性职能的窗口，在国家自主性增强的同时，增强社会的自主性，构建社区治理共同体。
一、问题与方法
从时间上来看，新中国的社区建设始于20世纪90年代末。再往前追溯，在20世纪20、30年代，晏阳初先生和梁溯溟先生等在乡村地区推动“平民教育与乡村建设工作计划”，已然有先进的社区建设理念，但在日军侵华后被迫中断。
新中国成立后，中国共产党重构了基层治理体系，单位、公社、生产大队、合作社、居委会、村委会等基层组织单位前后接续，成为基层治理的重要单元。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知》，将社区范围界定为“一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。社区成为一种由行政体系确定的基层治理单元，呈现出一种有地理边界的区划特性。通过“横向到边、纵向到底”的划分，国家实现了“政权下乡”，社区成为了中国治理体系中最基础的部分。
国外有不少学者笃信“中华帝国正式的皇权统辖只限于城墙之内，而没有渗透到乡村一级”，国内一些学者则直接断定“县下由士绅自治”。事实上，只盯住特定时期士绅、宗族发挥作用的片段，而忽视国家权力在基层的延伸，很容易犯“历史盲动主义”错误。如果“皇权不下县”的说法成立，那么，在新中国成立之前，国家权力到底是如何与基层社会发生联系的？在中央集权的皇权时代，缺少了国家强有力干预的基层社会究竟是如何治理的？
回顾历史，与当今社区范畴对应的概念，该是古代就有的“里”，社区治理恰恰是考察“皇权是否下县”的小切口。“里”是集地域划分和家户组织于一体的基层单位，萌发于黄帝时期，定型于春秋战国时期，以什伍编制为起点，在古代基层社会形成了“乡—里(坊)—家”的纵向体系。迄今，中国的一些地方仍然遗留了诸如“里”的命名方式。在我国台湾地区，“里”作为一种行政和自治单元，遍及了城市区域，管辖范围与大陆的社区范畴几乎一致，“里长”就相当于大陆的居委会主任。
中国古代的社区治理如何，大多是史学家们的研究题材。这大凡是由于，首先这项研究缺乏足够丰富的信息，其次是大多人还将社区视为“外来概念”，屏蔽了同古代实践的拟似链接。既有的研究大致可以分为三类：其一，皇权控制与基层自治的争论。在一些论述中，“宗族势力”和“乡间士绅”成为“皇权不下县”的替代性力量，成为解释基层社会运转的一种答案，费孝通先生曾讲过，皇权统治“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”，美国社会学家古德认为“在帝国的统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安宁和秩序”；其二，为数不多的研究穿梭于历史幽深处，试图回答古代“里治”的发展脉络和演变规律，又或聚力一时回答具体制度如何运行，阐释“里治”的功能和效果；其三，一些学者关注“里治”涉及的两类治理主体，一类是以乡里长和执掌德治的“老人”为主体的乡官，另一类是以民间乡绅为代表的社会主体，还有部分研究关注到古代社会的民间私社、宗族组织以及城市行会、商人会馆等自治组织。
但是，已有的相关著述大多是“二元区分论”而非“二元综合论”，忽视基层社会中存在的复杂结构和具体过程。如果不能系统地比较或联系经验材料，人们所获得的仍将是小因果关系的自我满足，无法洞悉表象之后的深层结构。
由此，本文将综合研究古代基层社会的主体结构，揭示其治理过程。为此，本文首先分析古代社区治理的主体，其中，里长、士绅和百姓分别是古代社区治理的相应主体；其次研究不同主体之间的权力获得、权力运行和资源配置等具体过程。
二、中国古代“里治”发展简史
历史长河，风云变幻。“里治”何时而生？又如何变化？需得前后贯连。鉴于古代历史绵长，而又“详官略民”的记叙，这里只能挂一漏万，对“里治”发展史进行素描。
从定义来看，“里治”是中国古代国家权力控制、管理民众与基层地区的制度性安排，将最大程度地获取人力与物力资源，建立并维护基层社会秩序。“乡里”萌发于黄帝时期，定型于春秋战国时期，至宋朝发展为保甲，一直延续至解放战争时期。城中“里坊”发迹于周朝城邑营建指导思想，历经秦汉的闾里制、隋唐的里坊制，再到两宋的坊巷制，呈现出社会政治功能和经济功能融合的趋势。
（一）唐朝之前的里长官任制阶段
治一国，必自治一乡始；治一乡，必自五家为比，十家为联始。古代中国的统治者已经在基层社会编组，政令从中央到省、州、郡、县，再经胥吏、衙役，最终将政令传至“里”。从先秦到隋唐，里长由民众选举，由县令委任，体现出一定的“以民治民”特点，可被称为“里长官任制阶段”。
唐代史学家杜佑所撰《通典》(卷三)设“乡党”一节，讲道：黄帝时期开始“画野分邑”，对基层实施编组。国家始于“八家为井，井一为邻，邻三为朋，朋三为里，里五为邑，邑十为都，都十为师，师七为州”。意即，72户为一里，实为一个基层编组单位，是为当今社区之原型，再大就是县城了。这种编组方式，基本以同风俗、同地缘、同相助为据，践行了“不泄地气、无费一家”的“一网罗尽”原则。至周朝，《周礼》规定：“令五家为比，使之相保。五比为闾，使之相受。四闾为族，使之相葬。五族为党，使之相救。五党为州，使之相赒。五州为乡，使之相宾。”即每5家为一个比，25家为一个闾。闾相当于今日之社区，其首长为“闾胥”。
春秋战国时期，借助“书社制度”（百姓25家为1社，“社之户口，书于版图”，把村社的户口、土地画在版上）和“上计制度”（郡、县长官每年于年底前将下一年度的农户和税收的数目作出预算，呈送国君）进行严格的户籍登记，国家将户籍管理与军事编组相结合，五家为保，十家为连，行“什伍连坐法”。县下有乡、乡下有里已成定制。彼时，里长主要承担征调祭祀、治水救灾、道德教化和习礼掌戒的职责，多遵循“择其贤民，使其里正”的选任原则。“三老制”也萌发于春秋战国之际，官方任命“乡老”掌基层教化，当时，民可不知县令而知三老，“三老”受人尊重，地位较高，有盘问和制止“无符节而擅入里巷、官府”的官吏、士兵和百姓以及表率教化的职责。
秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县止，其乡里制度则逐步成熟。秦朝，县下置乡、亭、里为基层政权组织，乡和里为行政机构，亭专司治安。汉代将全部国民编入国家户籍，所有国民都具有向国家提供赋税与徭役的法定义务。借助“编户齐民”制度，两汉设什伍组织，里魁掌一百户，什、伍长，各主十家、五家，征收赋税徭役和户口管理是里长十分重要的一项任务。秦汉时期，“三老制”也被承继下来，汉代时细化了三老的选任资格、职责、待遇等要求，选择道德高尚的老人担任“三老”之职，统治者还会派遣谒者赏赐布匹或亲自召见三老。
魏晋和南朝主要是沿袭汉制，实行乡、亭、里制。魏晋南北朝时期由于战乱频仍、社会动荡不安，不少百姓背井离乡，聚集开发新的地方，首次出现了有别于原来“里”的“村”，村成为乡里组织重要的单位之一。这一时期，乡里组织的官员数量依照户口编定。“晋按千户为准，千户以上置史、佐、正三人，依户口数另设里吏一人”，乡官主要由官派产生，辅以民间推选，并享有俸禄品秩，当时的乡里首长“皆是豪门多丁为之”。里长道德教化和司法治安的职能被削弱，编定户口和征收赋税成了其主责主业。
隋朝经历了从族、闾、保三级制到乡、里两级制的转变，乡的基层官吏的人员数量比此前大为减少。城区则试行“里坊制”，在北魏以前，“里”只是居住区的单位，四周没有围墙，北魏以后城市“以坊代里”。到隋朝，“京师东西二十里，南北十五里……方三百步为一里，里开四门，门置里正二人，吏四人，门士八人，合有二百二十里”。隋炀帝时期，京都坊改为里。唐代实行乡、里(村)制，以里正为主、村正为辅，“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察”。唐代每乡还会设置一名耆老，择任标准是谨慎稳妥、德高望重的老人，是为“三老制”的延续。
隋唐时期，里长的选任仍然以地方长官察举和征辟为主，直至唐宣宗时开始出现“差役制”（以贫富等差而定差役高低）。
（二）宋至明清的里长职役制
北宋至明清时期，里长、户长和耆老的选任由领取薪俸的乡官转向具有强制性徭役的职役，是为“里长职役制”。宋朝以后，乡约、私社等方式成为补足政治体制不足部分的自治形式，后期又和保甲、社仓结合演变为统治工具。总的来说，这一时期，中央集权的君主专制不断加强，保甲制度的推行是一个最为典型的表现。
北宋初期仍实行乡里制，“诸乡置里正，主赋役。州县郭内旧置坊正，主科税”。城市内部效仿隋唐实行里坊制，坊、市分离，四周有围墙相隔，“里”已经是一种有行政管理功能的单位。王安石变法时期开始实行保甲制度，规定“十家为一保，五十家为一大保（相当于过去的‘里’），十大保为一都保”，大保长一年一替，保正、小保长两年一替。每一大保夜间轮流派五人巡逻，遇有盗贼报大保长追捕，同保内发生盗窃等案，知情不报，连坐治罪。宋朝根据“居城”或“居乡”，划为“坊郭户”与“乡村户”，这是中国历史上最早的城乡居民户口。在城市实行坊巷制，“乡校、家塾、舍馆、书会，每一里巷须一二所”。宋朝借助“兵民一体”的保甲制实现了对基层社会的编组控制。南宋时期，保甲制度在调整中继续推行。与此同时，“乡约”（民间依靠“乡规、义约”等形式来处理家族内部问题）等基层组织不断涌现，并且出现了较具规模的社仓，这些组织是调解纠纷和社会救济等的重要民间力量。
元代出现了都图制，“改乡为都，改里为图”，且十分重视社制，规定“凡五十家立一社，择高年晓农事者一人为之长”。元代还注重社制的养民和化民功能，“令教民专责于社长”，承担“劝农，表彰善行者和告诫恶行者”的教化职责。
明代北方的乡村制度有着金元的乡里制和社制色彩，而南方则深受宋代保甲制的影响。明朝创造以登记人口为主的“黄册”和以登记土地为主的“鱼鳞册”，借助严密的户籍制度，实行“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人”。里、甲组织设有里长、甲首，负责调查田粮丁数，编造赋役册籍、催办钱粮，并有“勾摄公事”之责。明朝后期，开始采取新的户籍管理制度——保甲制。明代还设老人之制，并赋予老人监督里甲的权力。随着里“老人”职责的降低，乡约取得了巨大的发展，形成了乡约式书院、家族式乡约，甚至有护林乡约、禁宰牛乡约等专业化乡约，但明朝后期注重官方力量的渗透，将保甲和乡约合二为一。
清初继续实行保甲、总甲制，“凡里百有十户，推丁多者十人为长，余百户为十甲，届期坊、厢、里长（城中曰坊、近城曰厢，在乡曰里）造册送州县”。从雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代，“十户为牌，十牌为甲，十甲为保”。里甲长主要负责编造户口，征收赋税和维护治安。里甲与保甲名异而实同，一者是经济的，一者是政治的，都是对乡里百姓进行控制。
（三）清末以后的里治官僚化尝试阶段
近代以后，随着商业化和城市化的发展，再加之局势混乱、人口增殖带来社会问题加剧，国家开始尝试通过一系列的机构设置和规章制度，将“神经末梢”延伸渗透到基层社会，改变过去“县官—里长—家户”的间接链接方式，开始尝试利用设定的组织和委任的官员与基层社会直接联系。
清朝末期出现了州县佐、杂官开始分辖乡村，在若干区域形成了稳定的居于县之下的区划体系。而且，按“里”设置的主管催征赋役和户籍管理的“里书”“社书”等在州县衙门里负责行使职能，并办理田产交易、粮户过割等事宜，成为了县衙的胥吏。国家逐步以正式组织的形式管理基层社会，清末颁布了《城镇乡地方自治章程》，宣告“搞地方自治”，“议事会”和“董事会”等形式都不曾大规模推广，空有自治之名，没有自治之实。清末以降，袁世凯取消了省、县两级的自治，试图把基层社会的非正式组织官僚化和正规化，以此来巩固县级政权，实质依旧是“帝国体制”。
三、古代的社区是如何治理的？——家国互动的“三权分析”
“里”是国家权力在基层社会的附着点，是古代“家国互动”的最广泛场域。那么，正式的国家权力和非正式的乡绅权力、民众权力，究竟是如何互动的，又是如何推进基层治理的?
（一）皇权控“里”
中国古代的“里治”，上有乡、保，下有什、伍，链入国家控制体系，统治者借助严密的户籍制度、赋税制度以及选任制度、监督考核制度，实现对“里”的掌控。国家权力没有成建制地直接嵌入，而是构建一个以里长为核心的基层控制网络。
（1）行政编网：“横向到边、纵向到底”
在相当长的历史时期，统治者在发明“户口制度”的基础上，按照临近地理原则，对基层社会进行全覆盖的编网。“里”成了社会大网中关键的节点，形成“每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂”的节节而制的状态，以图实现“保长甲长之所统，地近而人寡，其耳目无不照，善恶无所匿，从而闻于州县，平其是非”，意即，保长甲长统辖领域位置相近且人数较少，他们便能洞察一切，善恶之事都能尽收眼底，从而报于州县。
越到后期，中央集权越得到加强，统治者越依靠自上而下的编网，渗透和控制基层社会，攫取社会资源，实现控制社会的目的(见表1)。
（2）制度收紧，官控里长
“里”的地域编网完成之后，统治者便逐步向这张网内添加实质内容，使之受控于中央王朝，越发展到后期，控制力愈发增强。
其一，在里长的选拔任用上，呈现出从基层举荐到官控的转变。从先秦到隋唐时期，里长的选任主要是乡里举荐和百姓选举，而后必须得经过县级或以上部门同意备案。例如，周朝时乡里执事者，多由“乡老”举荐之于官，而后服役，里长必须获得县令认可，才能真正有合法地位和委任权力。汉朝至魏晋时期，多以察举和征辟形式选任里长，地方长官在辖区内“擢贤良”，再推荐给上级，经过试用考核后进行任命。北魏时，需“取武官中八品将军以下干用贞济者，以本官俸恤，领里尉之任，各食其禄”。里正、户长是治理百姓的根基，必须加以考核和观察。唐朝时，“诸里正，县司选勋官六品以下，白丁清平强干者充”，至此，乡里长尚是“官品制”，属于官员序列。
唐宣宗时，因为“乡职之不易为”，“故有轮差之举”。五代十国时期，村里长的选任由重视德才的举荐制向以财力为主要标准的轮差制转变。宋代时，“以人丁物力定差，第一等户充里正，第二等户充户长”。里长转为轮值当差，无偿服役。清末后，一度出现了官派官僚管理“里”的现象。
其二，在里长的职责设计上，里长其职为国家在基层之“代理人”。从整个历史发展过程来看，里长就是国家在基层的“赋税体制”代理人，后期增加了维护稳定的职责。在春秋战国时期，里长具有表率乡里、治水救灾、督促管理乡里百姓的职责；到秦汉时期，里长主要负责户籍管理、征收徭役和教化百姓；隋唐时期里长集“按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”于一身；到宋代时，里长经常承担维护治安和征收赋税的职责。总体来看，里长成了户籍管理、征收赋税和徭役、维持社会稳定的工具。
其三，在里长的监督考核上，皇权对里长的控制日益加强。古代皇权往往把对里长的奖惩放在其职责中，并无单独的奖罚制度，呈现出鲜明的重惩罚、轻奖赏的特点。秦汉时期，若里长表现出色，可以得到皇上的亲自召见，亦或是因才华而被提升；北魏时期，设立党、里、邻“三长制”，若三年没有过错，便能升迁一级。但若在管辖范围内出现不实情况，便会连坐共同降级；隋唐时期，“乡里”继续绑定，如若在查实户口方面“一人不实，则乡正里长皆远流配”。若里正没有及时履行教授种田，鼓励百姓从事农业生产职责，便会笞刑四十。
宋代职役制时期，乡里若完成不了赋税任务，则往往令里长垫付，同时由县衙根究根治;元代时，里长可免杂役，“年终考较有成者优赏，怠废者责罚”；明清时期，如果因为疏忽没有登记和管理导致有人不在户籍之中，一户到五户，笞刑五十，每五户加一等，到一百下停止。“若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以罪”；若乡里税户逃逸，须由里甲长自行垫付。明清时期对于乡里长实行重罚严惩，与强制当差是密不可分的。
（二）绅权辅“里”
纵观中国历史发展过程，绅权是古代基层社会不可忽视的力量。古时，绅权和“里治”要么合二为一发挥作用，要么分而博弈，总体而言，绅权在“里治”中发挥了辅助的作用。尤其是在古代国家公共服务不下县的情况下，乡绅在道德教化、保障民生、救济互助等方面起到了有益补充。
（1）绅里合一的“同向并流”
从选任条件来看，里长的选任标准往往都是“乡里强谨者”“为众所服者”“丁粮多者”“年高有德者”等，因而，乡绅与里长具有极强的一致性和同构性。
当里长和乡绅合二为一时，里长便成了行政力量和民间力量的集合人。里长在行使行政职能时，借助已经形成的威望减少阻力；在行使道德教化职能时，还可借助行政权力，达成“户婚、田宅、斗殴”等“小事不出里”的效果；此外，还能号召、动员民众，一定程度上兴办公益事业、发展文化教育建设等。有时，官府对百姓经济盘剥严重时，他们会借助已有的权威和声势与政府进行抗衡，率众恳请豁免部分赋税，方式较为温和，但也不失率民冲击冷漠的县官的行为。
除了身份合一的情况，在职役制阶段还存在士绅扶植代理人的“间接合一”现象。因为在职役制时期，里长要轮流担任，并需要面临极大的风险和压力，士绅便不愿充任里长。但是士绅又迫切地想要影响基层社会的权力和统治秩序，最好的方法便是扶植代理人成为里长。里长和士绅的合一，既能保证国家资源攫取和社会控制的目的，又利于维持基层社会的稳定秩序。
（2）绅里分离的“迂回制衡”
在古代基层社会治理中，还存在一种绅里分离的现象，官府往往借助里长打压膨胀的绅权。
如果“士绅只想得到政府官吏的支持，却不愿意接受政府权力的干涉”，里长便处在官权与绅权两种权力的夹缝中生存。在政府权力伸张、绅权萎缩的情形下，“里长尽可以倒在政府的怀抱里，或者站在行政人员的立场上，来地方办公事”，谁若不交粮食税，或者规避兵役，他便可以上报县官定夺。
士绅在这种情况下便采取迂回措施：一是主动寻求和官府的合作，如是，里长和士绅都借助政治垄断方式诉诸权力，会导致基层社会自治空间快速萎缩；二是向下迂回寻求百姓的支持和庇护，他们“劝诱德业，纠绳愆过，所以风励流俗，维持世教”，又会做一些公益事业，由此成为基层治理网络中的一个纽点。
（三）民治于“里”
大多时候，民众处于社会等级结构的最底层，受制于皇权及其代理人，与官僚政治之间有着一条不可逾越的鸿沟。
（1）官控里民
其一，民众被限定在严格的赋税体制之中，“编户齐民”将所有人网罗入“里”，民众需要通过“里”这个基层单位向国家纳税、服徭役，还需承担监察、举报违法之责。
其二，民众还被束缚在严格的人身控制体制之内，“什伍连坐”是里坊制度、保甲制度的基础，里长被规定有监察、督促农业生产之责，若发生问题，一家犯事邻里连坐。
其三，民众被绑缚到里长的职役制内，民众是里长的重要来源对象，最初，里长在有才、有财、有德、有权、有望者中产生，到后期职役制阶段，一般贫苦老百姓甚至流民也需轮值当差。
统治者借助自上而下的空间划分和制度嵌入，实现了里长和民众的互相监督和举报，在管控基层民众的同时，也对里长起到了一定的监督作用。
（2）德化里民
古代社会不但注重从政治和经济上控制民众，还会从道德教化上进行规范和渗透。
其一，里长、士绅作为官权代言人，重言传身教，尤其是里长和士绅合二为一时，需要进行道德教化和传输统治者精心筛选的道德教条，以维护封建礼教，树立良好的社会风气，以此实现“长幼有序，兄友弟恭，内睦宗族，外和乡里”的良好德治效果。
其二，里长往往采用的是调解、和解的教化方式，而不主张用诉诸法律的方式解决乡里社会的争端，如明代规定“十家之内，但有争讼等事，同甲即时劝解和释”，“寓教养于乡约保甲之中”，里长大多采取“大事化小，小事化了”的办法处理相关民众矛盾，很少依靠法律制度解决。
其三，里长引导民众参与基层公共设施的修建和投身于公共福利事业，比如带领民众参与乡里内水利设施和道路、桥梁等交通设施的修建，从而更加远离政治参与和反抗斗争。
四、结论与讨论
在古代社会，“皇权不下县”毋宁是一种惰想，只将有形的组织机构视为“皇权下县”的评判依据，而无视皇权代理人的种种形式，着实偏颇。与此同时，以“乡绅自治”掩护“皇权不下县”的假想，展示了一种“虚幻共同体”的自蔽，“乡绅自治”如果真实、大面积的存在，那么古代社会岂不成了“理想国”？现有的实践岂不在开历史倒车?这样的结论，实在粗略武断。
实则，中央皇权时代统治者只要有能力，便无时无刻不在扩张对基层的控制权力；即使基层社会没有官派组织，也有各类代理人在执行皇权意志。
其一，乡里制度、户籍制度、赋税制度贯穿整个古代社会，是皇权下县的三条铁链，构成古代“家国政治”的制度基础。中国古代很早就形成了严格的编户入里制度，“里”是“家与国”互动的合缝，从“里治”的发展史来看，国家从未放弃对于民间社会的控制，而是直接将控制链条深及“里”这一基层社会单元。这主要是因为，国家的存续必须以汲取“家户”赋税、徭役为基础，国家一刻也不得放松对“家户”的控制。在古代有限的生产力范畴内，统治者依靠“里”这一基层单元，收紧对民众的控制，从而维护整个统治的根基。这便构成了古代“社区治理”的主要形态。
从纵向历史来看，中国古代的“里治”越到后期，其“统治性”“控制性”的功能越强。先秦到隋唐还有“以民治民”“民选官任”的治理形式，宋代到明清时期则历经“乡里制—保甲制”的循环，国家对民众控制的链条愈发紧张，保甲制成为“国控制家”的顶峰，国家权力在后期还尝试直接深入基层(见图2)，只不过“以官治民”的探索最终在乱局之中倒在了历史的灰烬上。
其二，古代的“社区治理”，呈现出“国强社弱”的基本态势，受经济结构基础所限，国家权力向基层社会的扩张限定在“政治性”一侧。“皇权控里、绅权辅里、民治于里”是古代社区治理的权力结构（见图3）。在有限的生产力条件下，国家在户籍制度基础上，如若直接对超大规模的社会进行管理，成本巨大且治理效果难以保证，借助“里”这一单元可以“低成本”地将民众圈围在徭役赋税、户籍管理和社会治安的统治秩序中。
相应的，国家在社区里的控制性、汲取性职能较为突出，在公共服务方面几乎空场，乡绅和宗族等民间力量在道德教化、公益事业方面发挥了一定的补充作用，特别是在基层遭遇灾害和危机时，有条件的宗族家庭和乡约乡绅等可以紧急补位，对民众实施“互助”，但是，这并不指代民间社会对社会管理和公共事务的全面承担。在普通民众长期停留在“谋生”生活的条件下，所谓的公共事务十分有限，也就无民间社会自主治理的空间，基层社会往往处于“自发秩序”而非“自治秩序”。
由此，以“家—社会”为中心的所谓自治，历来处于非常次要的“捡漏”状态，任何夸大自治传统而无视“国家控制”的结论，都难以让人信服。官权的统治秩序、绅权的教化秩序与民众的生存诉求，在“里”这一层级实现了立体交汇。无视官权的一直在场，或者将官权未至之处想当然地设想为“乡绅主导”，存在失察之虞。
其三，古代“社区治理”的部分基因延承至今，奠定了中西方社区治理差异的基础，在当今时代，社区治理现代化需要应时而进。古代的社区治理形态，在先秦时期就已经基本定型，其编户制度、基层管理制度，显示出古代中国政治管理的“制度早熟”。在延绵几千年的古代史中，这种基层治理的体制对于维持超大国家的财政能力、基层的基本秩序具有支持作用。
时至今日，社区治理中仍然凸显“区域边界性”，这与历史上的“画野编组”联系紧密，与西方国家强调以个体为基础的“结社性”有着截然的不同。现代社区的编组方式、网格化治理与中国古代“无费一家”的传统一脉相承，国家自上而下掌握家户信息，是中央权力强大的表现；依托民间力量，将行政性职能与社会性、道德性职能相互匹配，与今日的“德治自治融合”有着跨越时空的相似，这样的传统如若经由“现代公民意识”的结合改造，可为社区善治带来正面效果。
所要反思的是，古代社区治理主要是执行国家意志，国家导向社区的公共职能几乎匿迹。当前，社区情境已经发生重大变化，社区已经成为中国特有的基层建制单位，被吸纳为国家治理的基本单元，也成为国家深及基层、承担公共服务的平台；国家对基层社会的资源汲取已非社区功能，国家的财力和能力也不可同日而语，强化公共服务和国家公共性应当成为社区的显性功能。而且，与古代平民百姓多专注谋生、低流动性的生存状态不同，社会的流动性日趋增强，现代居民对社区已不再是单纯的维稳和生存需求，其需求的满足也并非只有社区一个渠道，有必要在现代历史条件下反思社区治理的种种设计。
因此，社区已成为国家面对超大社会、亿万家户进行职能调整的一个重要切面。首先，面对经济社会的变化，国家要在发挥社区维护基层秩序功能之外，将社区视为加强国家社会性职能的窗口，强化公共服务；其次，国家要按照历史规律，主动建构应对流动性社会、复杂性社会的基层治理体系，在国家自主性增强的同时，自上而下地推动自下而上，增强社会的自主性，以“引路人”的身份培育和吸纳更多居民参与到社会治理的过程，构建社区治理共同体，实现国家与社会的良性互动合作。
（作者吴晓林系南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师。岳庆磊系南开大学中国政府与政策联合研究中心研究助理。中国乡村发现网转自：《学术界》2020年第10期）