古之盐城，东临大海。商周时为淮夷之地，春秋属吴，后属越。战国时楚灭越夺得江淮盐场。
秦统一天下后，盐城之地先属九江郡，后属东海郡。
汉高祖六年（前201年），因此处盐场环绕，四周皆是运盐的河渎，始建盐渎县（另说汉武帝元狩四年置），属临淮郡，并置铁官（山海之官），设县之初有县无治。
东汉时属广陵郡。三国时因曹操西迁人口致盐渎县废。晋太康二年(281)复置。晋义熙九年（413年），因“环城皆盐场”更名盐城县。
隋末，江淮农民起义军领袖韦彻立射州，据盐城称王。唐武德四年（621年）韦彻归顺唐朝。武德七年，废射州，改置盐城县，属楚州。原韦彻所修皇宫亦被改为永宁寺。乾元元年（758年），置盐城监以管理楚州盐务。
宋代以前，盐城因临海时常受海潮侵扰，故而人口未能聚集，亦未建城。唐代虽建有捍海堰，但至宋代早已经年久失修，北宋时，范仲淹修建范公堤，才稳固海岸线，自此盐城人口逐渐积聚，县治一度设于永宁寺（韦彻皇宫）。
南宋建炎年间，两淮地界长期为宋金交战区。绍兴至乾道间，经过三次修筑盐城始有土城，因城形似瓢，被称为“瓢城”。
元至正十五年（1355年），朝廷刚修葺城池，盐城就为张士诚所据。
明永乐十六年（1418年），重加修筑盐城城池，城周七里一百三十四步，高二丈二尺。设东、西、北三陆门及水西门，城门均设城楼。嘉靖三十六年因备防倭寇重新城池。万历七年（1579年），新任知县杨瑞云到盐城，惊讶于盐城百姓聚居于城东南，但城厢却无南门（盐城县志上说是因为龙脉自西北汇聚于南，故而未开南门）。于是增开南门，南门上建城楼，题有门楹“淮扬一览”四字，南门楼为盐城古八景之一的“杨楼翠霭”。南门内有青云桥，门外建有跃龙池，池南建有迎恩亭。自此盐城四门具备，北门拱斗，东门朝阳、西门安泰、南门迎薰。
清代城池有数次修葺，但规模未变。民国时，增开新西门。1939年，为便于空袭疏散，同时防止日寇占据城池后利用城墙固守，国民政府拆毁盐城城墙。
盐城的历史常与“盐”和“私盐贩”纠葛在一起。春秋时，齐国管子就提出过“官山海”，齐国重视山东沿海盐业，由此富饶。彼时盐城的先民们也利用近海之利“煮海为盐”。
西汉初，因政治宽松，吴王刘濞通过江淮盐场积聚造反的资本。汉武帝时，盐铁之利为国所有，成为武帝发动汉匈战争的重要财政依靠。至昭帝时，《盐铁论》成书，官营盐铁，终于制度化理论化。
唐末，私盐贩出生的黄巢于盐城北部喻口镇筑土城（俗称巢城）屯兵以图谋广陵。
元末，朝廷为应付风起云涌的农民起义，不仅提高盐价，而且极度压榨盐民的劳动力。寻常百姓无力购买高价官盐，只能购买私盐。而私盐的利润又为富商所掌控，普通私盐贩不仅获利极少，还要面对朝廷的严酷打压。至正十三年（1353年），贩卖私盐的张士诚于老家盐城起义。
清朝后期，太平天国运动的同时，淮北地区爆发的捻军起义亦离不开盐民和私盐贩的身影。
民国时，军阀林立，私盐脱离中央集权政府的掌控，开始野蛮发展，盐城、连云港一带一些大的私盐组织甚至直接发展成武装走私。宋子文所建立的税警总团（淞沪会战之前长期驻扎在海州至盐城一带），其最初的目的就是剿灭淮北私盐组织，稳定官盐所带来的财政收入。
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